Le bilan du commissaire Fraser : entre consensus et impasse

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Par Laurence Prud’homme et Jérome Tremblay, respectivement étudiante chercheuse et coordonnateur aux affaires externes

 

Au cours de dix années de mandat, le commissaire Graham Fraser a fait l’objet d’un certain consensus au sein de la société canadienne. D’ailleurs, Michel Bastarache a mentionné que l’importance accordée par le commissaire Fraser à son rôle devant les tribunaux a contribué à relever la crédibilité et la pertinence de son commissariat[1]. Toutefois, son manque flagrant de pouvoir coercitif jette une ombre sur la décennie de batailles du commissaire. Son mandat étant maintenant terminé, il est maintenant l’heure des bilans (et des solutions).

 

Les batailles du commissaire Fraser   

 

Nul doute que durant son mandat, Fraser a bien ciblé les problématiques d’applications de la Loi sur les langues officielles[2] (LLO). Plusieurs des batailles qu’il a entamées en ce sens ont été saluées, c’est notamment le cas du rapport sur l’accès à la justice dans les deux langues officielles. Publié en 2013, il suggère une démarche assurant la capacité bilingue des magistratures des cours supérieures du pays[3]. Bien que le gouvernement fédéral n’y ait pas donné suite, ces recommandations se voulaient être des réponses concrètes à la difficulté d’application de la LLO qui brime des communautés francophones de leurs droits constitutionnels[4].

 

Une autre belle bataille menée par Fraser réside dans son appui aux initiatives de réforme et de modernisation de la LLO dont certaines dispositions sont jugées inadéquates par plusieurs acteurs des communautés linguistiques. Par exemple, son support au projet de loi S-205 proposant de réformer l’art. 38(2) de la LLO est salutaire puisque cela témoigne de son engagement dans la protection des minorités linguistiques et de leurs droits constitutionnels[5].

 

Finalement, il est indéniable que Fraser a consacré la promotion du bilinguisme comme valeur importante de l’identité canadienne. Cette conviction s’est notamment traduite lors d’évènements sportifs à grand déploiement tels que les Jeux olympiques de Vancouver de 2010 et de la Coupe du monde féminine de la FIFA.

 

Une illustration des limites législatives du commissaire

 

Néanmoins, le bilan de M. Fraser ne fait que confirmer une évidence : le commissaire aux langues officielles n’a qu’une charge quasi symbolique dans l’administration publique canadienne. Effectivement, sans réel pouvoir coercitif, l’impact du commissaire est voué à n’être à peine plus grand que celui d’un journaliste d’enquête sans public, ni véritable média.

 

Pour illustrer ce constat incisif, il suffit de regarder le cas d’Air Canada et son non-respect continuel de la LLO à laquelle il est assujetti[6]. En effet, depuis 1969, l’entreprise trône au sommet du palmarès des plaintes en lien avec son obligation d’offrir des services dans les deux langues officielles. Tout récemment, après une centaine d’enquêtes et de recommandations par six commissaires[7], de même qu’une dizaine de recours judiciaires, M. Fraser décida d’épuiser le dernier moyen qu’il avait en sa possession : un rapport spécial au Parlement concernant spécifiquement la situation de la compagnie aérienne[8].

 

Hélas, cette dernière tentative risque fort bien d’être infructueuse. Encore une fois, l’ultime mesure ne possède aucun pouvoir coercitif. Le gouvernement a donc le loisir – et ce ne serait pas la première fois[9] – de laisser cette « patate chaude » refroidir (voire pourrir) sur une tablette avant de l’oublier. Le commissaire se retrouve alors dépendant de la bonne volonté du parlement, qui a souvent bien d’autres priorités.

 

De plus, la voie judiciaire ne semble pas être la solution à tous ces maux. Même si, en 1988, le législateur croyait donner toutes les armes au commissaire en lui accordant le pouvoir d’intervenir ou d’être partie à un recours judiciaire concernant son mandat[10], Air Canada demeure indomptable. Après 14 recours en tant qu’intervenant ou partie[11] dont un à la Cour suprême, la compagnie déploie, chaque fois, tous les moyens pour se défendre. De l’aveu même du commissaire sortant, cette jurisprudence n’aura « pas réellement servi à améliorer la conformité de la société sur le plan des langues officielles. »[12]

 

Les solutions? Un commissaire directif et la création d’un tribunal administratif

 

Certes, le problème de conformité avec la LLO d’Air Canada ne peut être qualifié que de systémique. Néanmoins, cette situation illustre parfaitement les lacunes du système de surveillance actuelle : nonobstant un quasi-acharnement, le commissaire ne peut avoir le dernier mot. Nous avançons donc deux propositions afin d’assurer une meilleure efficience au Commissariat des langues officielles. La première est de donner davantage de pouvoir coercitif au commissaire[13] et la seconde est la création d’un tribunal administratif des droits linguistiques.

 

D’un côté, le commissaire aux langues officielles doit posséder des outils plus efficaces. Il nous semble impératif que celui-ci ait la possibilité de conclure des ententes exécutoires, afin de s’assurer qu’une organisation, au terme d’une enquête, accepte de se conformer à ses recommandations. Un recours basé directement sur ladite entente pourrait donc être entrepris à la Cour fédérale si celle-ci n’est pas respectée. Actuellement, le commissaire à la protection de la vie privée[14] possède un tel pouvoir. Devant les possibles contestations judiciaires, les fautifs seront beaucoup plus enclins à respecter les conclusions du rapport d’enquête.

 

De l’autre, le commissaire aux langues officielles devrait avoir le pouvoir d’accorder des sanctions administratives pécuniaires aux fautifs, pouvoir que possède le CRTC[15]. L’effet dissuasif de cette mesure aiderait très certainement le travail du commissaire… ou son financement.

 

Ensuite, nous croyons qu’il serait loisible de créer un tribunal administratif en matière de droits linguistiques. L’histoire nous a démontré, à plus d’une reprise[16], que le judiciaire a grandement fait avancer la cause des minorités linguistiques lorsque le politique se confortait dans son laxisme.

 

[1] Commissariat aux langues officielles, « Protéger les droits linguistiques : Bilan des interventions du commissaire devant les tribunaux 2006-2016 », en ligne : <http://www.officiallanguages.gc.ca/fr/publications/autres/bilan-causes-juridiques-2006-2016> (consulté le 3 janvier 2016).

[2] S.R.C. 1985, ch. 31.

[3] COMMISSARIAT AUX LANGUES OFFICIELLES, « L’accès à la justice dans les langues officielles : Améliorer la capacité bilingue de la magistrature des cours supérieures », Rapport spécial, Ottawa, 2013

[4] Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c. 11 (R.-U.), art. 16(1)

[5] Commissariat aux langues officielles, « Rapport annuel 2015-2016 », Rapport annuel au Parlement, Ottawa, 2016.

[6] Loi sur la participation publique au capital d’Air Canada, S.R.C. 1985, ch. 35, art. 10(1) et (2).

[7] Par exemple, dans une vérification en 2011, le commissaire Fraser fit 12 recommandations à Air Canada. Au final, uniquement une des 12 fut appliquée. Voir Commissariat aux langues officielles, Vérification de la prestation des services en français et en anglais aux passagers d’Air Canada, Vérification, Ottawa, 2011, en ligne : <http://www.officiallanguages.gc.ca/fr/pages/verification-prestation-services-francais-anglais-aux-passagers-dair-Canada> (consulté le 3 janvier 2016). et Commissariat aux langues officielles, « Rapport annuel 2014-2015 », Rapport annuel au Parlement, Ottawa, 2015, en ligne : <http://www.officiallanguages.gc.ca/fr/publications/rapports_annuels/2014-2015>.

[8] Commissariat aux langues officielles, « En route vers une conformité accrue d’Air Canada grâce à un régime d’exécution efficace », Rapport spécial au Parlement, Ottawa, 2016, en ligne : http://www.officiallanguages.gc.ca/fr/publications/autres/rapport-special-au-parlement-air-Canada (consulté le 3 janvier 2016). Le commissaire a le pouvoir de remettre un rapport spécial au Parlement en lien avec une question relevant de sa compétence et dont l’urgence ou l’importance est telle, selon lui, qu’il serait contre-indiqué d’en différer le compte rendu jusqu’au moment du rapport annuel suivant. Voir Loi sur les langues officielles, S.R.C. 1985, ch. 31, art. 67(1).

[9] Effectivement, dans son rapport de 2016, le commissaire Fraser a dû réitérer l’urgence d’appliquer les recommandations de son rapport de 2013 sur l’accès à la justice dans les deux langues officielles. Voir Commissariat aux langues officielles, « Rapport annuel 2015-2016 », Rapport annuel au Parlement, Ottawa, 2016, p. 63.

[10] Loi sur les langues officielles, préc. note 1, art. 78.

[11] Trevett c. La Reine (Air Canada), T-927-89; Commissaire aux langues officielles c. Air Canada (presse minoritaire), T-2443-90; Commissaire aux langues officielles c. Air Canada (Halifax), T-1989-96; Commissaire aux langues officielles c. Air Canada (aéroport Pearson), T-2043-96; Commissaire aux langues officielles c. Air Canada (Air Ontario, Mme Leboeuf), T-2536-96; Canada (Commissaire aux langues officielles du Canada) c. Air Canada (1998) 152 F.T.R.1 (infirmé en appel); Canada (Commissaire aux langues officielles du Canada) c. Air Canada (1999), 167 F.T.R. 157, [1999] F.C.J. no 738; Air Canada (Re) (Dans l’affaire de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, L.R.C. 1985, ch. C-36, etc.); Thibodeau c. Air Canada, [2006] 2 CF 70; Thibodeau c. Air Canada, 2007 CAF 115; Thibodeau c. Air Canada, 2011 CF 876; Air Canada c. Thibodeau, 2011 CAF 343; Air Canada c. Thibodeau, 2012 CAF 246; Thibodeau c. Air Canada, 2014 CSC 67.

[12] Commissariat aux langues officielles, « En route vers une conformité accrue d’Air Canada grâce à un régime d’exécution efficace », préc. note 4, p.16.

[13] Voir Id. p.25.

[14] Loi sur la protection des renseignements personnels numériques, L.C. 2015, ch. 32, art. 17.1 et suiv.

[15] Loi visant à promouvoir l’efficacité et la capacité d’adaptation de l’économie canadienne par la règlementation de certaines pratiques qui découragent l’exercice des activités commerciales par voie électronique et modifiant la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la Loi sur la concurrence, la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques et la Loi sur les télécommunications, L.C. 2010, ch. 23, art. 14 et suiv

[16] Voir : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217 ; R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768 ; Lalonde c. Ontario (Commission de restructuration des services de santé), [1999] O.J. No. 4489 (C. div. Ont.) (LN/QL).

 

*The opinions expressed in this article are the author’s own and do not necessarily reflect the view of the National Observatory on Language Rights.

*Toutes opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la vision de l’Observatoire national en matière de droits linguistiques.

This content has been updated on 29 January 2017 at 12 h 19 min.

Comments

2 commentaires pour “Le bilan du commissaire Fraser : entre consensus et impasse”

Hélène Asselin

21 March 2017 at 17 h 19 min

J’aurais deux commentaires à formuler relativement au paragraphe suivant :

« Une autre belle bataille menée par Fraser réside dans son appui aux initiatives de réforme et de modernisation de la LLO dont certaines dispositions sont jugées inadéquates par plusieurs acteurs des communautés linguistiques. Par exemple, son support au projet de loi S-205 proposant de réformer l’art. 38(2) de la LLO est salutaire puisque cela témoigne de son engagement dans la protection des minorités linguistiques et de leurs droits constitutionnels. »

D’abord, j’aimerais signaler que le projet de loi S-205 s’intitule maintenant S-209. Par ailleurs, ce n’est pas l’art. 38(2) de la LLO qui est visé, mais bien l’art. 32(2).

De plus, il m’apparaît que le droit constitutionnel ciblé ici (langue de service) ne touche pas, en tant que tel, les minorités de langue officielle, mais bien l’utilisation de l’une ou l’autre des langues officielles par le public en général. L’art. 20(1) de la Charte énonce, en effet, le droit du public à l’emploi du français ou de l’anglais pour communiquer avec le siège ou l’administration centrale du Parlement ou du gouvernement du Canada; rien, dans ce libellé, ne réfère à une composante minoritaire; et rien, dans ce que la Charte énonce par la suite, notamment en ce qui touche la langue de service dans les bureaux régionaux, ne réfère à la notion de “minorité”. À mon avis, cette distinction entre “minorité” et “public” est importante. Car il existe présentement une tendance à ne discuter des enjeux de langues officielles qu’en termes de ” minorités de langue officielle “, notion provinciale (laquelle est utilisée à l’art. 23 de la Charte, mais dans un contexte — l’instruction — qui veut toucher spécifiquement ces minorités). On perd ainsi de vue la dimension fondatrice, pancanadienne, du bilinguisme officiel, lequel reflète l’existence de deux grandes collectivités linguistiques au Canada, collectivités dont l’une, francophone, est composée de locuteurs majoritairement situés au Québec. Bref, en ne référant qu’aux droits linguistiques des minorités, le discours touchant les langues officielles exclut, paradoxalement, les francophones du Québec des débats ayant trait au renforcement du fait français au pays.

Merci de votre attention.

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